Децентралізація в частині об’єднання громад: один процес - дві області

Україна взяла курс на децентралізацію в 2014 році, затвердивши концепцію реформування місцевого самоврядування. В активній фазі реформа стартувала тільки з лютого 2015 року, з прийняттям Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад». За основу було взято польську модель децентралізації, яку адаптували для нашої країни. На перший погляд Україна, вибрала менш болісний перехід, надавши громадам в об'єднанні право вибору, адже децентралізація в Польщі не носила характер добровільного об'єднання. Але, як показує практика, недостатня інформаційна кампанія реформи і «добровільність» часто стають інструментом лобіювання інтересів певних груп людей, що гальмують процес реформи.

 

Децентралізація - реформа місцевого самоврядування. яка передбачає об'єднання населених пунктів в об'єднані територіальні громади зі спільним органом місцевого самоврядування і відповідно - бюджетом. В процесі реформи суттєво зменшиться кількість сільських та селищних рад, їх замінять територіальні громади, які очолюватимуть голови. У кожному селі залишиться староста, що представлятиме інтереси свого населеного пункту у об’єднаній громаді. Міста також зможуть об’єднуватися з іншими населеними пунктами, що знаходяться поруч. Головні принципи об’єднання – добровільна згода громад населених пунктів і фінансова спроможність громад. На місця передаються фінансові та інші повноваження у вигляді додаткових податків та інших платежів. Крім того, об'єднані громади отримають ряд повноважень, які раніше виконувались виключно на рівні районів. 

 

 

На рівні районів та областей вирішуватимуться лише питання, які є спільними для всіх громад: спеціалізована медицина, дороги обласного значення, вищі навчальні заклади,  тощо. Тобто більшість повноважень перейдуть на «низи». Попри те що про старт реформи багато українців не мають жодного уявлення, держава передбачає, що процес створення об’єднаних територіальних громад завершиться у 2017 році. Тобто, у жовтні 2017 року в Україні очікується проведення місцевих виборів за новим адміністративно-територіальним устроєм. Прогноз виглядає дещо оптимістично, якщо врахувати, що діюче законодавство не  до кінця прописало весь алгоритм роботи об’єднаних громад у правовому полі. Зокрема, до цього часу не прийняті відповідні зміни до Конституції України. 

 

 

Вибори за новою адміністративно-територіальною системою у жовтні 2015 року вже пройшли у п’яти об’єднаних громадах у Чернігівській області:

 

1. Вертіївська територіальна громада (центр с. Вертіївка Ніжинського району)

2. Деснянська територіальна громада (центр смт. Десна Козелецького району)

3. Кіптівська територіальна громада (центр с. Кіпті Козелецького району)

4. Макіївська територіальна громада (центр. с. Макіївка Носівського району)

5. Парафіївська територіальна громада (центр с. Парафіївка Ічнянського району)

 

За словами Ярослава Жиденка, керівника Офісу реформ у Чернігівській області, одна з п’яти громад – Деснянська має реверсну дотацію – 1 716,3 тис. грн. Якщо простіше – то це частина доходів громади, які вона заробляє понад 100% для свого утримання, і які вилучаються з бюджету громади для дотації менш спроможних громад. Варто зауважити, держава не може дотувати громаду більше ніж на 90%. А у «багатших» громад держава не може вилучати більше ніж 50 % доходів, зароблених понад 100% необхідного фінансування. Тобто стимул працювати є і у бідніших і у багатших громад.

 

Новостворені громади на Чернігівщині об’єднують у собі від двох до шести сільських (селищних) рад і від шести до 19 населених пунктів. Детальніше – за лінком: >>>. Про процедуру створення громад ми вже писали раніше >>>. 

 

 

- Перспективний план покриває всю область.  – говорить Ярослав Жиденко. Проте, Кабінет Міністрів затвердив лише 45 громад, це приблизно 70% всієї області. До перспективного плану ми включили абсолютно всі громади Чернігівської області, розуміючи, що рано чи пізно їм все-одно доведеться об'єднуватися. По іншим - будемо вносити зміни у перспективний план і повторно виносити на найближчу сесію облради та до КМУ.

 

Серед основних проблем, з якими доводилося стикатися офісу реформ – відсутність прямого транспортного сполучення до центрів громад, погане дорожнє покриття, не інформованість населення про саму реформу. Також мав місце і тиск на людей з боку деяких сільських голів:

 

- Нажаль, деякі сільські голови "по-своєму" доносили інформацію про об'єднання до жителів і вони відмовлялися від об'єднання. Іноді одні голови тиснули на інших, особливо, коли питання було, щодо визначення адміністративного центру громади. Бізнес також не був осторонь. Особливо агрохолдинги. Їхня позиція була: чим менше громад, тим краще. Один район-одна громада і тому подібне. Намагались так зробити за однієї простої причини - щоб не розділяти сільськогосподарські землі – підсумував Ярослав Жиденко.

 

Загалом, реформа на Чернігівщині проходить досить впевнено, більша частина громад затверджена Кабінетом Міністром України. Чернігівська ОДА забезпечує структуру приміщенням та транспортом для поїздок по області. 

 

Одеська область – досить унікальна за своєю структурою і виділяється з-поміж інших областей України. Тут проживає більше 100 національних меншин. Близькість до моря, географічне розташування підприємств, що сплачуть немалі податки, велика кількість депутатів-бізнесменів, формують свої колоритні особливості децентралізації в Одеській області. Безумовно, порівнювати області, що різняться за розміром, етнічним складом населення, та фінансовими можливостями дуже важко. Але, деякі приклади дозволяють з іншого боку поглянути на реформу, яка проходить і в нашій області.

 

Якщо говорити мовою цифр, в Одеській області створено вісім об’єднаних громад. В перспективні плани включено 16 об’єднаних громад. Найбільша з них, Балтська – об’єднала в собі 28 населених пунктів та 17 органів місцевого самоврядування.

 

Юлія Молодожен

 

- Перспективний план був прийнятий лише в тих районах, де були визначені громади, які самі хотіли об’єднання. – говорить Юлія Молодожен – керівник Офісу реформ у Одеській області, доктор наук з державного управління. 

 

- Нажаль, крім того, що він був прийнятий, ніякої роз’яснювальної роботи не проводилося. Про те, що реформа стартувала в кращому випадку знали на рівні областей, в гіршому – на рівні районів. До того ж людям доносили інформацію про мету реформи не досить об’єктивно

 

За словами Юлії Молодожен, супротив щодо об’єднання виникав на всіх рівнях починаючи з села:

 

- Уявіть, в Одеській області 490 органів місцевого самоврядування, з них, залишиться близько 80. А це все живі люди, яких треба або скоротити, або перевести в громаду, що об’єднується. Відповідно, коли сільські голови дізнались, що можуть втратити офіційне місце роботи з хорошою і стабільною для села зарплатою – виник спротив з позиції сільських голів.

 

Небажання об’єднуватися також було на районному і обласному рівнях. Більша частина депутатів районного і обласного рівня на Одещині – бізнесмени, що мають свій бізнес на території районів. Тому мало місце так зване «лобі місцевих еліт», можливо через це перспективний план Одеська обласна рада затвердила лише з другої спроби.

 

Деякі громади, що вже об’єдналися – об’єдналися не в тому варіанті, який передбачався спочатку. І швидше за все – будуть зміни у їх конфігурації. Як приклад, Юлія Молодожен наводить найбільшу Балтську громаду:

 

- В Балтському районі у нас залишилося два села, які сказали: «Ми не будемо ні з ким об'єднуватися». Але, в будь-якому випадку, щоб їм об'єднатися, ніяких варіантів, окрім об'єднання з Балтської громадою у них немає.

 

Варто зауважити, що Офіс реформ у Одеській області фінансується лише у частині заробітної плати. Колектив складається з трьох осіб, всі – жінки. Структура не завжди мала власне приміщення, не кажучи про фінансування виїздів у громади. Крім того, що Юлія Молодожен очолює Офіс реформ у Одеській області, вона - професор кафедри державного управління та місцевого самоврядування Одеського регіонального інституту державного управління НАДУ при Президентові України. В інституті практикують виїзні семінари в регіони,  через які очільниця Офісу Реформ може доносити людям суть реформи децентралізації в Україні. Також виїзди у регіони здійснюються за фінансування самих громад, які хочуть об’єднатися.

 

 

Михайло Шмушкович - колишній голова Одеської обласної ради вважає що, каталізатором реформи децентралізації в частині об’єднання громад може стати приклад вже новостворених об’єднаних громад:



Михайло Шмушкович

 

- Зараз процес об’єднання може уповільнитися. Решта будуть дивитися на громади, які об’єдналися, та чи будуть виконані всі обіцянки. Крім прибуткового податку та інших, було обіцяно, що кошти фонду регіонального розвитку отримуватимуть в першу чергу об’єднані громади. Якщо виявиться, що вони не отримають, або отримають якісь крихти, - це впливатиме на процес. Вони першопрохідці. Приклад буде успішним – об’єднання піде. Неуспішним - на цьому закінчиться.

 

Найпроблемнішим регіоном вважає південь Одеської області – Бессарабію, де проживає велика кількість національних меншин:

 

- Бессарабія – це другий Донбас. Буде важко всіх об’єднати. Бессарабію врятувала від подій Донбасу тільки відстань від кордонів з Російською Федерацією. Тому говорити населенню, що вони повинні об’єднатися до 2017 року не можна. Щоправда зараз агресивність проросійських настроїв дещо впала. Але це не через те, що вони стали більш проукраїнськими, вони подивилися на Донбас і не хочуть повтору. Але на кримський варіант підуть з задоволенням.

 

В Україні процес об’єднання громад і проведення місцевих виборів співпали. А це – не найкраще поєднання. Місцеві політики, які не хотіли процесу об’єднання, намагалися зіграти на етнічному моменті в південних регіонах: залякували людей втратою національної ідентичності, культури. Зараз у більшості районів питання конфліктів меншин знято, але є такі населені пункти де вони тривають понад століття.

 

Ярослава Різникова, заступник начальника управління - начальник відділу національностей та релігій управління культури і туризму Одеської ОДА, досить довгий час вивчає етнічні меншини, зокрема ті, що проживають в Одеській області:

 

Ярослава Різникова

 

- Згідно останнього перепису населення від 2001 року, в Одеській області проживає 133 представника різних національностей зі 134, що проживають у в Україні. Область поліетнічна. Основних етносів, населення яких представлене у кількості не менше 2,5 тис. осіб – у нас дев’ятнадцять. На півдні Одеської області зосереджені місця компактного проживання болгар, молдаван, ромів, албанців, гагаузів. Якщо говорити про децентралізацію, ОДА створювала робочу групу, яка накопичувала пропозиції по об’єднанню громад. Спочатку збиралися всі райони, щоб зібрати узагальнюючу картину по громадах. Була така пересторога: представники болгарського етносу переживали, щоб не розірвали місця їх компактного проживання, і щоб не потрапили в різні громади при об’єднанні. Але, на скільки мені відомо, побажання були враховані. Тому дуже серйозних конфліктів не виникало. Просто досить емоційно проходив процес обговорення.

 

 

Надолішній Петро Іванович – професор, доктор наук з державного управління вважає, що зараз потрібно уважно відслідковувати наскільки досконало створили вже існуючі об’єднані громади з поліетнічним населенням, щоб уникнути непорозумінь при об’єднанні аналогічних:

 

 

- Зараз треба вивчити етнічний склад населення  у громадах та радах. Звісно, гагауз може прекрасно представляти інтереси болгарського села, якщо люди вибрали його депутатом до ради об’єднаної громади.  Але історичний досвід, навіть вже досвід періоду незалежної України свідчить, що до питань національностей треба ставитися дуже серйозно і передбачити можливі ризики. Більшість населених пунктів з різними національними меншинами проживають вздовж кордонів з етнічними країнами. З одного боку для Одеської області характерна територіальна концентрація і компактне проживання меншин, і водночас утворенні національно-культурні товариства: болгарське, молдавське, та інші. Тобто у нас фактично існує паралельно не конституйовані реальні територіальні громади національних меншин, де вони проживають. З іншого боку – офіційно екстериторіальне об’єднання цих етнічних спільнот. Одеська область – це етнорегіон, етнічний чинник є одним з обумовлюючих специфіку об’єднання. Держава повинна дати можливості в межах місцевого самоврядування в новостворених об’єднаних громадах реалізувати специфічні проблеми меншин: культура, мова, традиції. На межі об’єднаних громад не можна розривати етнічні масиви.  

 

Безумовно кожна область має як свої специфічні проблеми щодо впровадження реформи децентралізації, так і спільні з іншими областями. Але, якщо говорити цілком про Україну,  то поки що ми знаходимося на першому етапі реформи - формування об'єднаних громад базового рівня. Найбільше об’єднаних громад вже створено у  Тернопільській та у Хмельницькій областях: 26 і 22 громади відповідно. Жодної об’єднаної громади немає лише в Харківській області. Чернігівська і Одеська області мають досить непогані показники в частині об’єднання громад залишивши позаду більше десяти областей України.